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1939年6月21日，中央軍委指示：在敵人“掃蕩”后，魯南局面混亂，我應(yīng)趁此機(jī)會(huì)將一一五師師部、六八六團(tuán)及蕭華一部開(kāi)赴魯南，以鞏固魯南根據(jù)地，并應(yīng)下放縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)，及在可能條件下下放專員，以爭(zhēng)取政權(quán)。
第一一五師進(jìn)入魯南之前，此地只有日偽和國(guó)民黨的政權(quán)。共產(chǎn)黨和八路軍沒(méi)有建立自己的政權(quán)機(jī)構(gòu)，供給只能靠募捐和自籌來(lái)解決。第一一五師到達(dá)后，糾正了忽視抗日民主政權(quán)建設(shè)的問(wèn)題。羅榮桓就如何建立抗日民主政權(quán)問(wèn)題多次指示第三地委，抗日民主政權(quán)事關(guān)重大，是關(guān)系到能否在魯南山區(qū)立住腳跟，能否發(fā)展鞏固抗日根據(jù)地的大問(wèn)題，地委要不失時(shí)機(jī)地抓緊建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日民主政權(quán)。第三地委根據(jù)羅榮桓的指示，連續(xù)召開(kāi)會(huì)議，研究建立抗日政權(quán)的問(wèn)題。
為了促進(jìn)魯南地區(qū)政權(quán)建設(shè)的發(fā)展，第一一五師及第三地委抽出100多名干部，組成了若干個(gè)工作隊(duì)，分赴各縣進(jìn)行發(fā)動(dòng)工作。第三地委相繼成立了嶧縣、臨郯費(fèi)嶧四縣邊聯(lián)民眾抗日動(dòng)員委員會(huì)。第一一五師政治部民運(yùn)部長(zhǎng)潘振武率領(lǐng)工作隊(duì)，與嶧縣縣委書記紀(jì)華等人一起籌建了嶧縣民眾抗日動(dòng)員委員會(huì)，朱道南任主任。動(dòng)委會(huì)的成立，對(duì)棗莊地區(qū)抗日政權(quán)的建立起到了積極的促進(jìn)作用。經(jīng)過(guò)動(dòng)委會(huì)的努力，1939年11月20日，魯南第一個(gè)抗日民主政權(quán)――嶧縣抗日民主政府在王家灣正式成立，潘振武當(dāng)選為嶧縣縣長(zhǎng)。
之后，嶧縣六個(gè)區(qū)政權(quán)也相繼建立起來(lái)。隨著形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，嶧縣抗日民主政府還發(fā)行了嶧縣流通券。流通券不但在解放區(qū)能用，連敵占區(qū)棗莊的商人也樂(lè)意使用。流通券的發(fā)行，對(duì)于克服困難、促進(jìn)根據(jù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了良好的作用。
嶧縣抗日民主政府建立后，羅榮桓親自總結(jié)了嶧縣建政經(jīng)驗(yàn)，并推廣到魯南各縣。從1939年底至1940年春，魯南先后建立了鄒縣、郯城、蒼馬、費(fèi)縣、邳縣、臨沂、費(fèi)北、費(fèi)南、泰寧、東海、滕東11個(gè)縣級(jí)政權(quán)，38個(gè)區(qū)、171個(gè)鄉(xiāng)、2100個(gè)村莊的政權(quán)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期是魯南地區(qū)抗日民主政權(quán)建設(shè)的黃金時(shí)期。
在魯南各縣抗日民主政權(quán)紛紛建立之際，黨組織又領(lǐng)導(dǎo)人民適時(shí)組建了魯南各縣抗日民主政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1940年6月，在費(fèi)滕嶧邊區(qū)的九子峪召開(kāi)魯南人民代表大會(huì)，到會(huì)代表400余人。羅榮桓、趙镈出席會(huì)議。羅榮桓在會(huì)上作《關(guān)于抗日民主政府的性質(zhì)和任務(wù)》的報(bào)告。會(huì)議通過(guò)充分醞釀和民主協(xié)商，按照三三制原則，選舉產(chǎn)生了魯南參議會(huì)和魯南專員公署。魯南著名愛(ài)國(guó)人士彭畏三當(dāng)選為參議長(zhǎng)，于化琪當(dāng)選為專員。
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